SENTENZA N. 1
ANNO 2024
Commenti alla decisione di
1. Giuseppe Giuliano, Finanziamento sanitario regionale ed erogazione dei Livelli essenziali di assistenza in relazione ai principi di armonizzazione dei bilanci pubblici e di coordinamento della finanza pubblica, per g.c de La Rivista della Corte dei conti
2. Clemente Forte e Marco Pieroni, Armonizzazione contabile, coordinamento finanziario e principio dell’equilibrio finanziario: un trittico rovesciato, per g.c. di federalismi.it
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente: Augusto Antonio BARBERA;
Giudici: Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D’ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 90, comma 10, della legge della Regione Siciliana 3 maggio 2001, n. 6 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2001), come sostituito dall’art. 58, comma 2, della legge della Regione Siciliana 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2015. Legge di stabilità regionale), promosso dalla Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione Siciliana, nel giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione Siciliana per l’esercizio finanziario 2020, con ordinanza del 7 febbraio 2023, iscritta al n. 41 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell’anno 2023.
Visti l’atto di costituzione della Regione Siciliana, nonché l’atto di intervento della Procura generale della Corte dei conti;
udito nell’udienza pubblica del 21 novembre 2023 il Giudice relatore Marco D’Alberti;
uditi il Vice Procuratore generale della Corte dei conti Adelisa Corsetti per la Procura generale presso la Corte dei conti e l’avvocato Nicola Dumas per la Regione Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 23 novembre 2023.
Ritenuto in fatto
1.– La Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione Siciliana, nel giudizio di parificazione del rendiconto regionale per l’esercizio finanziario 2020, con ordinanza iscritta al n. 41 del reg. ord. 2023, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 90, comma 10, della legge della Regione Siciliana 3 maggio 2001, n. 6 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2001), come sostituito dall’art. 58, comma 2, della legge della Regione Siciliana 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2015. Legge di stabilità regionale).
La disposizione censurata prevede l’assegnazione all’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente (ARPA o Agenzia) di una quota di finanziamento ordinario annuale delle risorse del Fondo sanitario regionale (FSR), determinata nell’importo di 29 milioni di euro (da iscrivere sul capitolo di bilancio 413372), per svolgere attività tecniche istituzionali e di controllo obbligatorie.
2.– Le Sezioni rimettenti, premessa una descrizione dello svolgimento del giudizio di parificazione e del quadro normativo di riferimento, fanno presente di avere effettuato accertamenti sul finanziamento dell’ARPA nell’esercizio finanziario 2020 e di avere osservato che, in applicazione del citato art. 90, comma 10, della legge regionale n. 6 del 2001, con cadenza annuale è effettuato un trasferimento di 29 milioni di euro dal bilancio regionale a quello dell’ARPA a valere sulle risorse finanziarie del Fondo sanitario regionale. Ciò «in assenza, da un lato, di una preventiva attività di programmazione circa le prestazioni che dovranno essere rese dall’Agenzia nell’ambito dei LEA [Livelli Essenziali di Assistenza] durante l’esercizio e, dall’altro lato, di una successiva rendicontazione dell’effettivo impiego delle risorse nell’erogazione di servizi sanitari, fondata su processi di rilevazione economica dei fatti di gestione improntati ai criteri della contabilità analitica». Le assenze rilevate dipenderebbero dalla carenza di una prescrizione che, nell’ambito della summenzionata disposizione di legge, stabilisca le modalità di finanziamento dell’ARPA, ponendo un collegamento immediato e vincolante tra il quantum del trasferimento ricevuto e l’erogazione di prestazioni di natura sanitaria afferenti ai LEA.
2.1.– Le Sezioni riunite deducono, quindi, la propria legittimazione a sollevare questioni di legittimità costituzionale in sede di parificazione dei rendiconti regionali richiamando al riguardo, tra le altre, le sentenze di questa Corte n. 146 e n. 138 del 2019 e n. 181 del 2015.
2.2.– Secondo il giudice a quo, le questioni sarebbero rilevanti nell’ambito del giudizio di parificazione in ragione dell’effetto contabile prodotto dall’art. 90, comma 10, della legge reg. Siciliana n. 6 del 2001 che, finanziando l’ARPA mediante assegnazione di quote del Fondo sanitario regionale, altererebbe il risultato di amministrazione. Nello specifico, la disposizione censurata consentirebbe di espandere illegittimamente, in violazione dei principi costituzionali in materia, l’area del cosiddetto “perimetro sanitario”, tracciato dalla disciplina contabile statale, così incidendo sulle modalità e quantità del finanziamento dei LEA e, quindi, sul risultato di amministrazione. Il rimettente precisa che, se la disposizione censurata fosse dichiarata costituzionalmente illegittima, ne conseguirebbe l’illegittimità delle spese concernenti il finanziamento dell’ARPA nell’anno 2020 (registrate sul capitolo di spesa 413372), con la contestuale esclusione, dalle poste passive del perimetro sanitario dell’esercizio, quantomeno della parte di esse non effettivamente correlata all’erogazione di prestazioni afferenti ai LEA.
2.3.– Quanto alla non manifesta infondatezza, la previsione contenuta nella disposizione censurata integrerebbe la violazione del principio generale del coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione. La disposizione in esame, infatti, qualificherebbe la spesa per il finanziamento dell’Agenzia alla stregua di una spesa “sanitaria”, mediante l’inclusione nel perimetro sanitario, ma non ricollegherebbe tale quantificazione a prestazioni effettivamente afferenti ai LEA. Mancherebbero, in particolare, i criteri di determinazione di tali prestazioni, distinte dalle altre, rientranti nei compiti dell’Agenzia e come tali non finanziabili con le risorse destinate ai LEA.
2.4.– Il rimettente aggiunge che l’art. 54 della legge della Regione Siciliana 11 agosto 2017, n. 16 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2017. Legge di stabilità regionale. Stralcio I) ha attribuito all’ARPA la qualifica di «ente del settore sanitario», con ciò facendo rientrare a tutti gli effetti l’Agenzia nel novero dell’area sanitaria. Tuttavia, con la sentenza n. 172 del 2018 di questa Corte è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di tale disposizione, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in materia di coordinamento della finanza pubblica. In tale pronuncia, si è affermato che: le funzioni spettanti all’ARPA sono solo in minima parte riconducibili a funzioni sanitarie stricto sensu; il sistema di finanziamento, di qualificazione e di controllo delle agenzie ambientali deve considerarsi nettamente distinto da quello degli enti del settore sanitario; la Regione Siciliana è impegnata nel rientro dal disavanzo sanitario e l’inserimento di un ente estraneo alle prestazioni sanitarie implica l’assunzione a carico del bilancio regionale di oneri aggiuntivi, in contrasto con gli obiettivi di risanamento che sono propri del piano.
2.5.– L’art. 90, comma 10, della legge reg. Siciliana n. 6 del 2001 sarebbe, altresì, in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, di cui costituisce norma interposta l’art. 20 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), che definisce il trattamento contabile delle risorse destinate al finanziamento dei singoli servizi sanitari regionali. Il rimettente richiama, in proposito, la giurisprudenza costituzionale riguardante il «perimetro sanitario», che ha stabilito le condizioni, non derogabili dalla legislazione regionale, per l’individuazione e l’allocazione delle risorse destinate a garantire i livelli essenziali delle prestazioni (sentenze n. 233 del 2022 e n. 197 del 2019) e che non consente di destinare risorse correnti, specificamente allocate in bilancio per il finanziamento dei LEA, a spese diverse da quelle quantificate per la copertura di questi ultimi (sentenza n. 132 del 2021).
2.6.– Il giudice a quo dubita anche della compatibilità della disposizione in esame con gli artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost., disciplinanti il principio dell’equilibrio dei bilanci pubblici. Attraverso la disposizione censurata, la Regione Siciliana realizzerebbe un’operazione che, a fronte della diminuzione delle risorse per i LEA, amplierebbe la capacità di spesa nel settore non sanitario, cioè ordinario, del bilancio regionale, sul quale – sul piano degli effetti sostanziali – non verrebbero a gravare gli oneri delle spese derivanti dal passaggio del personale dai laboratori di igiene e profilassi e inerenti alle spese di funzionamento e di manutenzione dei beni in uso all’ARPA.
2.7.– Le Sezioni riunite concludono rilevando l’assenza dei presupposti per una diversa interpretazione, costituzionalmente orientata, della disposizione, in ragione del suo chiaro tenore letterale che, nel disciplinare le modalità di finanziamento dell’ARPA a carico del FSR, non opererebbe alcun riferimento all’erogazione di prestazioni di natura sanitaria afferenti ai LEA.
3.– La Regione Siciliana si è costituita in giudizio, chiedendo che venga disposta la restituzione degli atti al rimettente ovvero che le questioni sollevate vengano dichiarate non fondate.
3.1.– La Regione ritiene che le risorse economiche assegnate all’ARPA rappresenterebbero «un semplice trasferimento di risorse» dall’Azienda pubblica di servizi alla persona (ASP) all’ARPA, a valere sul FSR. Tale trasferimento sarebbe, a sua volta, determinato dall’avvenuto passaggio di competenze in materia di prevenzione sanitaria, realizzatosi con l’istituzione del Sistema delle agenzie per la protezione dell’ambiente ad opera del decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496 (Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione della Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente), convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 1994, n. 61.
Il meccanismo di finanziamento realizzato nella Regione Siciliana sarebbe, altresì, coerente con quello di altre regioni che avrebbero previsto, tra le fonti di finanziamento delle relative Agenzie regionali, una quota del Fondo sanitario regionale, determinata in ragione delle funzioni assegnate a seguito dello scorporo dal Servizio sanitario nazionale.
3.2. – A dimostrazione dell’assunto che la quota del FSR annualmente attribuita all’Agenzia andrebbe ricondotta all’attività di prevenzione sanitaria svolta dalla stessa, la Regione Siciliana richiama anche l’art. 6, comma 1, lettera h-bis) della legge della Regione Siciliana 14 aprile 2009, n. 5 (Norme per il riordino del Servizio sanitario regionale), che ha destinato le risorse finanziarie disponibili annualmente per il Servizio sanitario regionale anche al finanziamento dell’ARPA per le attività di prevenzione sanitaria di competenza.
3.3.– La Regione Siciliana ricorda, poi, che l’art. 1, comma 1, della legge 28 giugno 2016, n. 132 (Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente e disciplina dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale) ha istituito il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA), costituito dalle Agenzie regionali e delle Province autonome di Trento e di Bolzano per la protezione dell’ambiente. Nell’ambito del quadro normativo successivo a tale legge si affermerebbero i seguenti principi: l’integrazione tra le prestazioni rese dal sistema di protezione ambientale e gli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai LEA; il finanziamento con parte dei fondi precedentemente destinati al servizio sanitario regionale delle funzioni e del personale alle Agenzie. Tale ultima circostanza sarebbe confermata anche dalla relazione tecnica del 18 aprile 2017 dell’Ufficio legislativo del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare sul testo definitivo della proposta di legge di istituzione del SNPA, nonché dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502). In particolare, dall’Allegato 1 di tale decreto emergerebbe che le funzioni svolte dalle Agenzie sarebbero riconducibili a programmi inclusi nelle aree di intervento riguardanti i LEA.
3.4.– La Regione osserva che anche i più recenti orientamenti del legislatore nazionale deporrebbero per una sempre più stretta integrazione tra l’area sanitaria e quella ambientale e richiama, in particolare, l’art. 27 del decreto-legge 30 aprile 2022, n. 36, recante «Ulteriori misure urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)», convertito, con modificazioni, nella legge 29 giugno 2022, n. 79.
3.5.– La Regione Siciliana sottolinea, inoltre, che, con l’art. 4 della legge della Regione Siciliana 22 febbraio 2023, n. 2 (Legge di stabilità regionale 2023-2025), il legislatore regionale, al fine di superare i rilievi mossi dalla Corte dei conti nell’ordinanza di rimessione, ha sostituito la disposizione censurata, prevedendo un regime di finanziamento a valere sul FSR strettamente correlato alle prestazioni che l’ARPA effettua annualmente nell’ambito delle erogazioni dei LEA, soprattutto in materia di prevenzione sanitaria.
4.– È intervenuto nel giudizio il Procuratore generale della Corte dei conti.
4.1.– A sostegno dell’ammissibilità della propria partecipazione al giudizio, il pubblico ministero contabile rammenta il diritto degli organi dello Stato e delle regioni a intervenire nei procedimenti innanzi a questa Corte (art. 20, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, recante «Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale»), secondo la disciplina contenuta nell’art. 4, comma 3, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
L’interveniente richiama le pronunce di questa Corte nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti, che hanno affermato l’ammissibilità dell’intervento del Procuratore generale della Corte dei conti (sentenze n. 184 e n. 90 del 2022) e rileva che l’esito del giudizio di legittimità costituzionale sarebbe suscettibile di incidere sul potere del PM contabile di agire in giudizio per la tutela degli interessi dell’intera collettività alla corretta gestione delle risorse pubbliche e, in particolare, sul potere di impugnare la decisione di parificazione del rendiconto generale regionale. Aggiunge che, se le Norme integrative consentono l’intervento nel giudizio costituzionale anche di soggetti terzi, a fortiori questo dovrebbe essere consentito per le parti originarie nel giudizio a quo.
4.2.– Nel merito, l’interveniente si riporta alle considerazioni svolte dalla Corte dei conti nell’ordinanza di rimessione.
5.– Con memoria depositata in vista dell’udienza, la Regione Siciliana ha insistito nelle deduzioni già svolte e ha aggiunto che lo ius superveniens non avrebbe innovato la materia, ma solo chiarito ed esplicitato la stretta correlazione sussistente tra l’attività dell’ARPA ed il Servizio sanitario nazionale, con particolare riguardo ai LEA.
La correttezza della disciplina del finanziamento all’ARPA nell’esercizio finanziario 2020 risulterebbe, inoltre, confermata dalla circostanza che anche nell’anno 2020 l’Agenzia avrebbe espletato attività già correlate ai LEA, secondo la medesima matrice di correlazione tra i livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali (LEPTA) e i LEA concordata con il Dipartimento regionale attività sanitarie ed Osservatorio epidemiologico (DASOE) per l’anno 2023, nella stessa misura percentuale dell’85 per cento del complesso delle attività espletate dall’Agenzia per il primo semestre dell’anno 2023.
In definitiva, aggiunge la Regione Siciliana, in ragione della omogeneità dell’attività espletata dall’Agenzia, sin dalla sua istituzione, le sue attività correlate ai LEA per l’anno 2023 coinciderebbero con quelle storicamente effettuate dalla stessa Agenzia in tutte le precedenti annualità, incluso il 2020.
Considerato in diritto
1.– La Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione Siciliana, nell’ambito del giudizio di parificazione del rendiconto della Regione per l’esercizio 2020, solleva questioni di legittimità costituzionale dell’art. 90, comma 10, della legge reg. Siciliana n. 6 del 2001, nel testo modificato dall’art. 58, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 9 del 2015, in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, 117, commi secondo, lettera e), e terzo, e 119, primo comma, Cost.
La disposizione censurata dispone l’assegnazione all’Agenzia regionale per la protezione ambientale (ARPA o Agenzia) siciliana di una quota di finanziamento ordinario annuale delle risorse del Fondo sanitario regionale (FSR), determinata nell’importo di 29 milioni di euro (da iscrivere sul capitolo di bilancio 413372), per svolgere attività tecniche istituzionali e di controllo obbligatorie.
Il rimettente denuncia la violazione del principio generale di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., poiché l’art. 90, comma 10, della legge reg. Siciliana n. 6 del 2001 qualificherebbe la spesa per il finanziamento dell’ARPA alla stregua di una spesa sanitaria mediante l’inclusione nel perimetro sanitario, senza ricollegare tale quantificazione a prestazioni effettivamente afferenti ai LEA.
La disposizione censurata sarebbe, altresì, in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, in relazione all’art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011, che definisce il trattamento contabile delle risorse destinate al finanziamento dei singoli servizi sanitari regionali; il rimettente richiama, in proposito, la giurisprudenza costituzionale riguardante il “perimetro sanitario”, che ha stabilito le condizioni, non derogabili dalla legislazione regionale, per l’individuazione e l’allocazione delle risorse destinate a garantire i LEA.
Inoltre, il giudice a quo dubita della compatibilità della disposizione censurata con gli artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost., disciplinanti il principio dell’equilibrio dei bilanci pubblici. Attraverso la disposizione censurata, la Regione Siciliana realizzerebbe un’operazione che, a fronte della diminuzione delle risorse per i LEA, amplierebbe la capacità di spesa nel settore non sanitario, cioè ordinario, del bilancio regionale.
2.– In via preliminare, va ribadito quanto affermato nell’ordinanza di cui è stata data lettura in udienza, allegata al presente provvedimento, sull’inammissibilità dell’intervento del Procuratore generale della Corte dei conti, in quanto soggetto diverso rispetto al Presidente di Sezione titolare della Procura generale presso la Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana, a cui va riconosciuta la qualità di parte nel giudizio a quo.
3.– Sempre in via preliminare, non sussistono le condizioni per disporre la restituzione degli atti al giudice a quo, affinché tenga conto delle modifiche alla disposizione censurata apportate dalla legge reg. Siciliana n. 2 del 2023.
La nuova formulazione dell’art. 90, comma 10, della legge reg. Siciliana n. 6 del 2001 prevede ora l’assegnazione all’ARPA di un «contributo annuale di funzionamento indistinto» (lettera a) pari a 7 milioni di euro e di un «contributo annuale per il triennio 2023-2025 a valere sul fondo sanitario regionale» (lettera b), per il perseguimento di obiettivi correlati ai LEA, dell’importo massimo di 24 milioni di euro annui.
Tale modifica, tuttavia, non influisce sulla rilevanza delle questioni sollevate nel giudizio a quo, poiché per la corretta determinazione del risultato di amministrazione dell’esercizio finanziario 2020 vengono in rilievo le previsioni vigenti pro tempore, tra le quali la disposizione regionale nella sua formulazione oggetto di censura da parte del rimettente (in termini, in una ipotesi analoga, si veda la sentenza n. 233 del 2022).
4.– Nel merito, ragioni di ordine logico inducono a trattare per prima la questione sollevata in riferimento alla competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, in relazione alla norma interposta sul “perimetro sanitario” di cui all’art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011.
La questione è fondata.
4.1.– L’art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011 richiede alle regioni di garantire, nell’ambito del bilancio, «un’esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento del proprio servizio sanitario regionale», al dichiarato «fine di consentire la confrontabilità immediata fra le entrate e le spese sanitarie iscritte nel bilancio regionale e le risorse indicate negli atti» di programmazione finanziaria sanitaria. Per conseguire tale obiettivo, nello stesso comma 1 si prescrive l’adozione di un’articolazione di capitoli di bilancio che consenta di garantire «separata evidenza» delle grandezze ivi tipizzate, la prima delle quali, nella Sezione A) «[e]ntrate» (lettera a), indica il «finanziamento sanitario ordinario corrente quale derivante» dalle richiamate fonti di programmazione, cui corrisponde, alla lettera a) della Sezione B) «[s]pesa», la «spesa sanitaria corrente per il finanziamento dei LEA [...]». Per il perimetro sanitario così portato ad evidenza, sono poi fissate specifiche regole contabili che, come enuncia il successivo comma 2, sono volte a «garantire effettività al finanziamento dei livelli di assistenza sanitaria».
4.2.– Questa Corte ha rammentato, nella sentenza n. 132 del 2021, che il citato art. 20 «stabilisce condizioni indefettibili nella individuazione e allocazione delle risorse inerenti ai livelli essenziali delle prestazioni», da cui scaturisce «l’impossibilità di destinare risorse correnti, specificamente allocate in bilancio per il finanziamento dei LEA, a spese, pur sempre di natura sanitaria, ma diverse da quelle quantificate per la copertura di questi ultimi». Con l’unica eccezione, prevista dall’art. 30, comma 1, terzo periodo, dello stesso d.lgs. n. 118 del 2011, a favore di regioni che, gestendo «in maniera virtuosa ed efficiente le risorse correnti destinate alla garanzia dei LEA», nonché «conseguendo sia la qualità delle prestazioni erogate, sia i risparmi nel bilancio», «poss[o]no legittimamente mantenere i risparmi ottenuti e destinarli a finalità sanitarie più ampie».
In tale contesto, «è fondamentale la determinazione e il costante aggiornamento in termini finanziari delle risorse vincolate all’erogazione dei LEA in favore di tutti coloro che si trovano sul territorio delle diverse Regioni» (sentenza n. 91 del 2020).
Dunque, la norma interposta «è specificamente funzionale, coerentemente con la rubrica della stessa (Trasparenza dei conti sanitari e finalizzazione delle risorse al finanziamento dei singoli servizi sanitari regionali), a evitare opacità contabili e indebite distrazioni dei fondi destinati alla garanzia dei LEA» (sentenza n. 233 del 2022).
4.3.– La disposizione censurata, nel prevedere che tutte le spese per il funzionamento dell’Agenzia potessero trovare copertura, in maniera indistinta, nel Fondo sanitario regionale, si pone in contrasto con la norma interposta di cui al menzionato art. 20, poiché, nel testo vigente ratione temporis, assegnava risorse all’ARPA in maniera indiscriminata, senza distinguere tra quelle necessarie a garantire le prestazioni afferenti ai LEA e quelle destinate a prestazioni dell’Agenzia di natura non sanitaria, come tali non finanziabili attraverso il Fondo sanitario regionale.
4.4.– La Regione Siciliana sostiene che le risorse economiche assegnate all’ARPA rappresenterebbero «un semplice trasferimento di risorse», già destinate a coprire spese riguardanti il settore sanitario, dall’Azienda pubblica di servizi alla persona (ASP) all’ARPA. Ciò in quanto il d.l. n. 496 del 1993, come convertito, aveva previsto che l’istituzione delle agenzie regionali ambientali avvenisse «senza oneri aggiuntivi per le regioni» (art. 03, comma 2) e che a tali agenzie fossero attribuite le funzioni per la protezione dell’ambiente e le corrispondenti risorse finanziarie un tempo spettanti alle aziende sanitarie locali (art. 03, comma 1, primo periodo).
Tale circostanza, tuttavia, non è conferente rispetto alle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal giudice contabile, poiché non esime la Regione Siciliana dall’obbligo di individuare una correlazione tra le risorse assegnate all’ARPA e i LEA. L’armonizzazione dei bilanci pubblici, infatti, è materia di competenza esclusiva dello Stato che non può subire deroghe territoriali, neppure all’interno delle autonomie speciali costituzionalmente garantite (tra le molte, sentenza n. 80 del 2017).
4.5.– Per le medesime considerazioni, non è significativa l’affermazione della Regione circa l’asserita esistenza di numerose leggi regionali (comprese quelle delle regioni attualmente sottoposte, al pari di quella Siciliana, ai piani di rientro) che tuttora prevederebbero un analogo finanziamento delle agenzie per la protezione dell’ambiente in larga parte alimentato dal FSR.
4.6.– Non è neppure dirimente l’analisi, svolta nelle difese della Regione, delle numerose funzioni assegnate dalla legislazione statale all’ARPA, al fine di dimostrare che l’Agenzia svolge talune attività afferenti al settore sanitario, comprese quelle necessarie per il raggiungimento dei LEA, come tali finanziabili attraverso il FSR.
Infatti, l’assegnazione all’ARPA di funzioni non riferibili esclusivamente alla protezione dell’ambiente e riguardanti anche l’ambito sanitario non può giustificare il mancato rispetto della citata disciplina statale sul “perimetro sanitario”, che impone di individuare puntualmente le risorse destinate a garantire i LEA, a pena di violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
4.7.– Inoltre, il legislatore siciliano, dopo l’adozione dell’ordinanza di rimessione della Corte dei conti, ha radicalmente modificato la disposizione censurata, innovando – con l’art. 4 della legge reg. Siciliana n. 2 del 2023 – la pregressa disciplina sul finanziamento dell’ARPA e prevedendo un contributo ordinario di funzionamento di tale Agenzia che si aggiunge a quello gravante sul FSR. Significativamente, è ora stabilito che la parte di risorse assegnate all’Agenzia a valere sul Fondo sanitario regionale debba essere destinata al «perseguimento degli obiettivi di prevenzione primaria correlati ai determinanti ambientali e climatici associati direttamente e indirettamente alla prevenzione e al controllo dei rischi sanitari correlati all’erogazione dei LEA e al finanziamento dei costi per prestazioni che abbiano tali caratteristiche sulla base degli indirizzi dettati dalla Giunta regionale su base triennale».
Dunque, anche dallo ius superveniens di cui all’art. 4 della legge reg. Siciliana n. 2 del 2023, che ha riscritto l’art. 90, comma 10, della legge reg. Siciliana n. 6 del 2001, si evince che il precedente enunciato normativo era sprovvisto della necessaria correlazione tra le risorse assegnate all’ARPA a valere sul Fondo sanitario regionale e i LEA.
Ne consegue la fondatezza della questione sollevata dalle Sezioni riunite della Corte dei conti in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
5.– Parimenti fondata è la questione sollevata in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.
5.1.– Va rammentato che la Regione Siciliana è sottoposta ai vincoli del piano di rientro dal disavanzo sanitario e, di conseguenza, nel suo bilancio non possono essere previste spese sanitarie ulteriori rispetto a quelle inerenti ai livelli essenziali.
Infatti, come costantemente affermato da questa Corte, anche nei confronti della stessa Regione Siciliana (sentenza n. 172 del 2018), l’assoggettamento a tali vincoli impedisce la possibilità di incrementare la spesa sanitaria per motivi non inerenti alla garanzia delle prestazioni essenziali e per esborsi, dunque, non obbligatori (sentenze n. 162 del 2022, n. 142 e n. 36 del 2021 e n. 166 del 2020).
È stato, altresì, chiarito che i predetti vincoli in materia di contenimento della spesa pubblica sanitaria costituiscono espressione di un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica (tra le tante, sentenze n. 36 del 2021, n. 130 e n. 62 del 2020 e n. 197 del 2019).
Dunque, in costanza del piano di rientro, rimane inibita alla Regione, nell’esercizio della competenza concorrente in materia di tutela della salute, la possibilità di introdurre prestazioni comunque afferenti al settore sanitario ulteriori e ampliative rispetto a quelle previste per il raggiungimento dei LEA.
5.2.– Alla luce della giurisprudenza di questa Corte, l’assunzione a carico del bilancio della Regione Siciliana – impegnata nel piano di rientro dal disavanzo – di oneri non destinati all’erogazione dei LEA si pone in contrasto con gli obiettivi di risanamento del piano e viola il principio di contenimento della spesa pubblica sanitaria, quale principio di coordinamento della finanza pubblica e, in definitiva, l’art. 117, terzo comma, Cost.
6.– Deve, pertanto, essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 90, comma 10, della legge reg. Siciliana n. 6 del 2001.
Sono assorbite le ulteriori questioni sollevate in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost.
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 90, comma 10, della legge della Regione Siciliana 3 maggio 2001, n. 6 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2001), come sostituito dall’art. 58, comma 2, della legge della Regione Siciliana 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2015. Legge di stabilità regionale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 novembre 2023.
F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Marco D'ALBERTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 4 gennaio 2024